糧食安全影響因素分析(重大突發事件對糧食安全風險的影響)
原文刊載于《中國科學院院刊》2022年第9期 “戰略與決策研究”，本文為精簡改編版
楊翠紅1,2,3,4 林 康1,2,3,4 高 翔1,2,3*
1 中國科學院預測科學研究中心
2 中國科學院數學與系統科學研究院
3 中國科學院管理、決策與信息系統重點實驗室
4 中國科學院大學 經濟與管理學院
近年來，中美經貿摩擦、新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）和俄烏沖突等國際重大突發事件頻發，對全球及中國的糧食安全造成了巨大影響。本文通過全面剖析糧食供應鏈，從生產、消費、流通?3?個方面分析重大突發事件背景下糧食安全在糧食可供量（availability）、糧食獲取（access）、糧食利用（utilization）?3?個維度所面臨的主要風險，闡明中國糧食安全在保障全球糧食安全中發揮的重要作用，并提出了相關政策建議。
1 在生產環節，重大突發事件導致勞動力和農資投入受限，進而直接制約了糧食生產
糧食生產的穩定是保障糧食安全的基礎。作為糧食生產環節最基本的投入要素，勞動力流動、農資生產和運輸在重大突發事件的影響下均存在一定程度的受阻，從而在糧食可供量維度上威脅糧食安全。
首先，重大突發事件的爆發可能造成農業勞動力的減少，包括農業就業人數下降，以及勞動力流動受限等。在大多數國家特別是發展中國家，農業是典型的勞動密集型產業，重大突發事件對勞動力的制約直接限制了糧食生產。以疫情為例，一方面，部分農村地區疫情感染人數增加直接導致了農業勞動力短缺的問題。根據世界衛生組織2021年10月的估計，農村人口高達58%（根據FAO2018年數據推算）的非洲地區疫情累計感染人數已經達到了5900萬，直接造成了非洲農業勞動力的下降。另一方面，為防控疫情所采取的隔離措施導致勞動力流動受限，加劇了農業勞動力短缺的問題。根據國際勞工組織2020年4月的報道，疫情導致的邊境關閉阻礙了中歐和東歐的季節性勞動力前往其他歐洲國家從事水果和蔬菜的收獲作業，導致歐洲農業部門面臨嚴重的勞動力短缺。進一步地，低收入國家由于農業生產機械化水平較低，對勞動力的依賴程度更高，重大突發事件造成的勞動力供給約束對其農業生產的影響更大。
其次，重大突發事件的爆發往往引起農資價格上漲及流通受阻，進而給農業生產帶來負面影響。例如，俄羅斯是世界上主要的能源供應國之一，同時也是世界上主要的化肥生產國和出口國，其在農資產業鏈中占據關鍵地位。然而，在俄烏沖突期間，西方國家對俄羅斯的經濟制裁和封鎖導致俄羅斯的化肥和能源難以供應其他國家，進而造成其他國家的農藥化肥供給短缺，并威脅全球糧食生產安全。疫情以來，各國的隔離和封閉措施造成了國際間貿易受阻及國內交通管制，給化肥等農資的流通帶來了巨大阻礙。一方面，國際間貿易受阻嚴重影響了各國農業生產要素的獲取，例如孟加拉國因封鎖措施嚴重破壞了農產品和投入物的流通，農民在購買化肥和飼料等投入物時面臨巨大困難。另一方面，各國國內交通管制導致農資經營企業難以及時將農資運輸到農民手中。例如2020?年初，中國在冬小麥急需的農資方面出現了“貨不能發、車不能跑”的不利局面。后期包括農業農村部、交通運輸部、中華全國供銷合作總社等多部門紛紛出臺相關政策全力保障農資運輸需求，確保農業生產物資不因運輸問題影響供給，及時有效緩解了我國農資流通困難問題。
2 在消費環節，重大突發事件導致糧價上漲以及收入下降，進而加劇了糧食危機爆發的風險
糧食需求是滿足人類基本生存的根本性需求。如果糧食消費受阻導致糧食需求難以得到滿足，則會造成嚴重的糧食危機，進而破壞社會穩定。從消費端考慮，重大突發事件往往導致糧食價格上漲、居民收入下降及食品加工受阻，從而在糧食獲取和糧食利用維度上給糧食安全帶來負面影響。
重大突發事件的發生通常會造成全球糧食供應短缺，加上國際資本的炒作，往往會導致糧食價格大幅度上漲。例如，烏克蘭是世界上主要的糧食生產國和出口國，俄烏沖突嚴重威脅了烏克蘭的糧食生產，在糧食減產預期的影響下，全球糧食價格暴漲。又例如，2008?年金融危機導致全球金融市場混亂，金融市場的巨額投機資本為了避免資產縮水，大舉進入農產品市場，借機大肆炒作，導致全球糧食價格大幅上漲。根據?WIND?資訊的數據，2008?年?6?月全球食品價格指數同比增長了?45.5%，全球谷物價格指數同比增長?74.3%。此外，重大突發事件也會造成居民的恐慌情緒，進而引起搶購囤糧等過度反應。例如2008年金融危機期間，美國、泰國以及越南等國相繼出現了居民搶購糧食的現象。恐慌性囤糧使得正常的糧食供應秩序崩潰，糧食緊缺情況惡化，推動全球糧食價格恐慌性上漲。
重大突發事件的發生往往會造成經濟的衰退及失業率的上升，進而導致居民收入的下降。以疫情為例，防控措施使多數國家陷入經濟衰退，失業率大幅度上升，人均收入在?2020?年為近年來最低；世界上許多國家“非正規部門”就業人群收入大幅減少或完全沒有收入。國際勞工組織在?2021?年?1?月發布的報告同樣指出，疫情造成了?2020?年全球出現大規模的失業，全球失業人口達到?1.14?億人，全球勞動力收入下降?8.3%，相當于?3.7?萬億美元。然而，由于糧食需求為剛性需求，不會因重大突發事件的發生而大幅度下降。因此，重大突發事件引起的糧食價格上漲以及居民收入下降將削弱居民糧食的購買能力，導致居民難以支付購買糧食的費用，進而威脅糧食安全。特別是對于低收入經濟體而言，由于其收入不高，重大突發事件引起的價格上漲和收入下降使得人們難以承擔基本糧食消費的支出，進而導致糧食危機爆發的可能性急劇上升。
此外，重大突發事件的發生往往會導致人們對加工食品的需求增加，特別是增加方便食品的需求量。根據?OECD?在?2020?年?6?月的報道，疫情期間全球大多數地區的冷凍及包裝食品銷量大幅增長，例如法國冷凍食品的周銷售額比?2019?年同期增長?63%，德國包裝食品的銷售額同比增長?56%。而與此同時，重大突發事件也可能會導致食品加工企業的生產受阻，進而在消費層面對糧食安全造成影響。例如，由于食品加工企業多為勞動密集型企業，復工復產將必然造成勞動力集聚，增加疫情防控難度，因此在疫情暴發初期各國均延長了企業復工復產時間。特別是對于中國而言，疫情暴發正值春節期間，大量勞動力返鄉，疫情造成節后勞動力無法返工的現象，嚴重阻礙了食品加工企業開展生產。
3 在流通環節，重大突發事件導致國內糧食運輸受阻以及國際貿易中斷，進而阻礙了糧食生產和糧食需求的有效對接
糧食的順暢流通在連接糧食生產和糧食消費中發揮著重要作用，如果糧食流通受阻，則會造成糧食供需的不匹配，即使在糧食產量豐足的情況下也可能造成糧食需求端難以滿足，進而在糧食可供量和糧食獲取維度上給糧食安全帶來巨大風險。
對國內供應鏈來說，疫情可能導致國內各區域之間的聯通性減弱，糧食區域間運輸受阻，進一步加劇糧食危機爆發的風險。以疫情為例，為遏制疫情蔓延，各國國內實行嚴格的封鎖和隔離措施，導致交通阻塞，物流不暢，在一定程度上對糧食及其他農產品的生產、流通和可獲得性造成了影響。基層的管控措施對糧食運輸特別是跨省跨地區運輸造成了較大困難，尤其是影響到進出鄉村的“毛細血管”道路，導致大批農產品運輸受阻。這一影響對于道路基礎設施較弱的低收入經濟體而言更為嚴重。
從國際供應鏈來看，重大突發事件的爆發可能會導致各國出臺出口限制政策以及提高各經濟體之間的檢疫壁壘和國際運費，進而造成國際運輸中斷的風險。仍以疫情為例，一方面，疫情加重了世界各國對糧食安全的擔憂，引發了各國對國內糧食安全的恐慌情緒，進而導致各國紛紛出臺糧食出口禁令。據不完全統計，疫情發生以來共有19個國家出臺過糧食出口禁令（國際食物政策研究所統計），其中不乏世界上最大的小麥出口國俄羅斯及世界上主要的大米出口國越南和印度。另一方面，疫情引起了檢疫壁壘和國際運費的提高，導致糧食貿易企業出口成本大幅度上漲，進而阻礙國際供應鏈的順暢運行。根據《農民日報》2020年4月份報道，全球超過?50?多個國家對從中國出發的船舶采取了嚴格的檢疫措施，從而推高了貿易成本。根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）的報道，疫情導致航運集裝箱出現了供需缺口，進而導致了國際運費在疫情期間大幅度飆升，例如，從?2020?年初到?2021?年初，中國—南美的航線運費上漲了?443%，亞洲—北美東海岸運費上漲了?63%。
4 中國糧食安全在全球糧食安全中發揮著重要作用
近年來，我國糧食安全取得了舉世矚目的巨大成就，即使在當前全球重大突發事件頻發的背景下，我國仍然保證了國內糧食的絕對安全。以?2020?年疫情為例，在中國政府得當的管控措施下，疫情防控迅速取得了階段性成果，疫情并未對中國糧食生產造成嚴重干擾。根據國家統計局發布的公告，2020?年全國糧食播種面積增長?0.6%，糧食總產量增長?0.9%；2021?年在?2020?年的基礎上糧食產量再創新高，全國糧食播種面積和總產量分別增長?0.7%?和?2.0%，糧食安全得到了有力保障。
中國現階段的糧食安全戰略為國際糧食供需安全創造了空間。根據?FAO?的數據，2019?年中國稻谷、小麥和玉米的自給率（產量/國內需求量）分別達到了?101.1%、105.7%?和?93.5%；2019?年全球稻谷、小麥和玉米的產需缺口（需求量?產量）分別為?1?578.4?萬噸、4?406.6?萬噸和?258.4?萬噸。用同一數據來源的中國?3?種糧食國內需求量測算，當中國稻谷、小麥和玉米的自給率分別下降超過?7.6、34.9?和?0.9?個百分點時，全球?3?種糧食就會從供大于求轉變為產不足需。因此，在重大突發事件頻發的背景下，中國糧食尤其是三大口糧的高自給率不僅能夠為本國糧食安全提供有力保障，更能夠為全球糧食安全做出重要貢獻。如果中國糧食自給率出現小幅下降，則會帶來較大的糧食進口，進而擠占全球糧食市場需求端的份額，導致全球糧食供需態勢發生轉變，加劇全球糧食危機爆發的風險。
5 政策建議
綜上所述，近年來頻發的重大突發事件已經對我國乃至全球糧食安全造成了巨大風險，直接或間接地影響了社會的穩定。為維護我國乃至全球糧食安全，建議繼續維持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，進一步重視糧食安全在維護國家安全中的基礎性作用，多策并舉為我國糧食安全保駕護航的同時繼續給全球糧食安全作出巨大貢獻。具體建議包括以下?4?個方面。
1
提前布局以應對重大突發事件的沖擊
1. 生產方面。加大農業機械、交通基礎設施等農業相關投資，降低勞動力及農資限制帶來的負面影響，在生產端為糧食安全奠定基礎。
2. 消費方面。監測并宏觀調控失業率不出現大幅躍升，相機出臺相關經濟刺激政策，例如在重大突發事件沖擊時大規模（尤其針對中低收入人群）發放消費券、減稅降費等，穩定居民收入，保障居民的糧食購買能力；同時，進一步加強國內外糧食價格監測預警工作，以糧食儲備和糧食貿易為主要抓手完善糧食價格“緩沖帶”機制，為糧食消費安全保駕護航。
3. 流通方面。加強國際間合作，反對出口限制等措施，保持全球糧食貿易的開放；在確保國際糧食供應鏈順暢運行的同時，建議利用數字化技術促進農資及農產品的供需匹配，確保糧食的正常生產和供應。
2
構建糧食全產業鏈監測預警體系。及時發現糧食生產、消費和流通中的問題，確保糧食產業鏈各環節的順暢運行，降低重大突發事件給糧食安全帶來的風險
例如，
1. 在消費端利用數字化技術促進農產品的供需匹配，打通糧食供應鏈中的“最后一公里”，確保糧食的正常供應；
2. 在生產端利用數字化技術促進化肥等農資的供需匹配，為糧食生產提供有力保障。
3
加快推進農業“走出去”戰略
發揮我國糧食安全在全球糧食安全中的巨大作用，提升我國在全球糧食安全中的影響力。例如，加大與“一帶一路”沿線國家的農業合作，在加強“一帶一路”沿線國家糧食安全抗風險能力的同時，強化我國在穩定全球糧食安全中的作用，從糧食安全的角度推動人類命運共同體的構建。
4
進一步推行節糧減損行動，提高糧食安全的韌性
1. 大力推進節糧減損科技創新，提高糧食全產業鏈節糧減損能力。例如，大力推進數字糧倉建設，加快綠色儲糧技術和數字化技術的融合。
2. 探索推進餐桌剩余食物飼料化利用。加大相關科研投入，建立完善的管理制度，提高餐桌剩余食物資源化利用率和無害化處理率。
楊翠紅 中國科學院數學與系統科學研究院研究員，中國科學院管理、決策與信息系統重點實驗室主任。中國投入產出學會常務副理事長。曾任國際投入產出協會副理事長。主要研究領域：投入產出技術與經濟預測、全球價值鏈與貿易利益研究、宏觀經濟分析與政策。
高 翔 中國科學院數學與系統科學研究院助理研究員，美國伊利諾伊大學香檳分校訪問學者。主要研究領域：全球價值鏈、產業轉移、投入產出技術等。主持國家自然科學基金青年科學基金項目，在Cambridge Journal of Regions, Economy and Society、Journal of Industrial Ecology、《國際貿易問題》、《管理科學學報》等核心學術期刊發表論文10余篇。
文章源自：楊翠紅,林康,高翔.重大突發事件對糧食安全風險的影響.中國科學院院刊,2022,37(9):1237-1247.
DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20211231001